从服从政府，到放权让利，改革开放40年间，中国的国有企业逐步提高效率、走向市场。如今，国企改革进入“深水区”，权力要更放开，市场要更平等。

针对国企改革的问题，财国君近日采访了北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任、教授、博士生导师高明华。

买东西都要凭票排队的时代

中国改革开放之前就是一个大一统的国有企业的天下。那时候连集体企业也几乎没有，基本上都是国企。由于没有竞争，而且完全是计划的，从而导致企业效率非常的低下。在这样的情况下企业是没有动力的，当时的国民经济几乎到了崩溃的边缘。

当时很多东西都要凭票来买，有布票、粮票、油票等等，都是靠票证来购买的，都要靠排队来购买的，是远远满足不了需求的。所以这种指令性的计划是不可能真正解决国计民生问题的，改革必须要进行。

改革开放初期一放就乱，一乱就收

国有企业改革大体上可以分为五个阶段。第一个阶段是改革开放之初，1978年到1984年，当时提出了所谓的“放权让利”。但是这种放权其实没有真正的放权，因为政府还是延续了过去的体制，由政府来控制，企业不是自主的市场主体，市场是没有形成的。出现了一种怪圈，即“一放就活，一活就乱，一乱就收，一收就死”，所以当时的改革还没有真正的步入正轨。

第二个阶段，1984到1992年，中国的改革从农村转移到城市，开始重视企业的改革，转到重视企业经营权。但是总体来看这个改革也不是成功的，因为当时还是一种行政的体制。我跟你填了承包合同，但是政府可以随意毁约，我今天跟政府签了合同，政府明天不满意，可能合同就撕毁了。

公司治理成为目前改革的关键点

第三个阶段是从1992年到2002年，1992年确定了中国要建立社会主义市场经济体制的目标，国有企业尝试建立现代企业制度。当时建立了两个交易所，上海证券交易所和深圳证券交易所，有些企业，主要是国有企业开始走向资本市场。

第四个阶段是从2003年到2012年。2003年建立了国资委，国有企业有了统一的“婆家”，开始实施国有经济战略性调整，但这种调整基本上局限于国有企业重组。

2012年到现在是第五个阶段。这个时候特别强调要通过加强公司治理来进一步深化国有企业改革，尤其是混合所有制改革。

国企改革后收益大幅提升

我们的国企改革成就还是很显著的，一个方面，从财务指标看，2002年到现在，营业收入平均增长15%；利润平均增长13%.从这个角度来说，改革的成效还是很明显的。

第二个方面就是关系国家安全的、关系国计民生的关键性的一些领域，战略性新兴产业，国有企业都起了很重要的引领作用。所以从这两个方面来说，我觉得国有企业改革的成效还是很显著的。

但是成效显著不能掩盖问题，如果我们的成效要进一步扩大，必须从根本上去调动企业的积极性。下一步的改革必须要深化。

放权让利，国企的权力边界在哪里？

改革的难点在于下放多少权力

国有企业改革的难点还是行政性放权的问题，行政性放权和建立真正的现代企业制度，是一个问题的两个方面，它们是相关的。

企业的经营权，从形式上来说都是下放的。我们从80年代末就开始强调政企要分开，但是在形式上来看是放了，比如说政府不干预企业经营了，看起来企业已是独立的市场主体，但是一涉及重大问题，必须要请示，而请示得到正面反馈的效率很低，尤其在央企当中体现得非常的明显。

我们从十八届三中全会以来，也强调制定一个负面清单，但是这个负面清单到现在也没有制定出来，就是企业应当做什么，不能做什么，其实我认为更应当强调的是企业不应该做什么。只要你规定了企业不应该做什么，这叫负面清单，那么剩下的你都可以做。我经常到企业调研会听到这么一种议论，如果说哪个企业家要做事，就不要上报，但是你要自己承担责任；如果你自己不敢承担责任，你就要上报，但你上报了你就不能做事，这是个矛盾。

如何让我们的企业经营者放心地去做事？不能够仅限于我们的经营权下放了，经营权它是个无边际的概念，经营权到底包含哪些权力，没有什么边际。其实，只要责任机制到位了，激励机制到位了，尤其是法律方面的责任机制到位了，经营者的经营权是可以无限大的。因为他不敢违规，他自己对自己有一个权衡，我违规了不值得，我做好了才值得。

制度性成本高导致低效

还有一个很大的因素，就是制度性成本太高。比如说我要做一个决策，可能要走很多的关系，要通过各种各样的部门不断地协调，中间的时间、机会全部浪费了。

我们的企业家追求什么？我们的企业家更多的是追求规模大，而不是追求效率，这是企业目前普遍存在的问题。举个例子说，中石油、中石化，你可以看看最新的500强排名，中石油、中石化都排在美孚的前面。它是按照规模来排的，按照营业收入来排的，但是中石油、中石化两个企业的利润加起来也不到美孚的40%.

为什么在中国重视规模大？规模大可以获得资源，规模大可以保住自己的位置，但是规模大却不能给投资者带来收益，或者不能带来足够的收益，营业收入高，利润低，意味着你的成本是很高的，这其中就包含着很高的制度性交易成本。十八届三中全会以来，我们一直强调降低制度性成本，就是讲这点。

讲规则，少干预，市场透明才能自由竞争

法律健全后，企业才能走向合规

现代企业制度的核心就是契约和合规。中国的法律在某种程度上说还不完善，我们的法律很多方面是软的，属于软约束。比方说我们的惩罚力度比较轻。我们可以比较一下，比如说赵薇龙薇传媒案件，现在媒体炒得很热，她违规罚了多少？30万，她丈夫罚了30万，企业罚了60万，一共120万。美国有一个案件，类似这种行为，这个行为比赵薇要重一点。判刑多少年？380年。

所以如果我们有这样的规则的话，企业肯定自己会权衡一下我违规不值得，我就要用心去经营，通过经营来获得投资者的投资，通过给投资者足够的回报把投资者稳定下来，所以他就不敢违规。

建立一个透明的经理人市场

市场体系的核心是什么？是透明，只有透明才能谈得上公平。比如我聘一个经理人，经理人如果违规了，我也看得见，我可以发起集体诉讼，或者通过其他的方式来替换你，这就是经理人市场。

从十八届三中全会之后，我们就开始试点董事会独立选聘总经理，到目前为止仍然属于试点阶段，没有真的去放开。比如新兴际华，新兴际华是一家央企，也是世界500强企业，它就比较早地尝试董事会选聘总经理，选聘出来的总经理是可上可下的，如果达不到目标你是要退的，一旦退了待遇也会随之而退。这是一个好的方式，问题在于能不能够选择出真正有能力、讲诚信的企业家。

一旦你选到既有能力又讲诚信的企业家，他能不能把他的潜能发挥出来？除了放权，还必须有个激励问题。中国国有企业的激励机制，长期激励占的比重是很低的，短期激励占的比重是很高的。固定的薪金占的比重比较高，属于旱涝保丰收，不管你干得好坏你都会拿到了，而长期的薪酬占的比重就很低，在发达国家这两者是颠倒过来的。

政府不应过多干预企业家的更换

中国的国有企业还存在另外一个问题，我们刚才讲了董事会选聘总经理，这是法律规定的，中国的公司法也是这样规定的，但是我们可以看到不管是董事长还是总经理，这种更换更多的是人为因素或者行政干预的因素，任期很不稳定，可能再干上两、三年就被调离了，或者可能还不到一个任期就被调离了。在这样一个情况下，企业家是没有一个长期的考虑的。

而且中国的国有企业当中，领导人的更换经常是竞争对手互换。比如中国石油到中国石化，或者中国移动到中国联通，这样一个互换，这是不符合市场规律的。因为每个企业都有自己的商业机密。

因此从市场规律角度，从市场竞争角度，领导人是不能这样更替的，一方面要能够选出一个有能力、讲诚信的企业家，一旦这样的企业家选出来，那么只要他做的符合企业和投资者的要求，他可以长期担任，甚至做到70岁、80岁都没有问题，这就是市场。应该避免行政化选择的机制。

公益性领域要“大门紧闭”，拒绝民资

宁愿出事故，也不为安全技术花一分钱

在上个世纪90年代英国的铁路曾经私有化，交给了泰晤士几个公司去经营铁路，分了几段交给不同的私营企业去经营铁路企业，有的专门负责运输，有的专门负责信号。最后这几个民营企业算了一笔账，他们计算了一下交通事故之后补偿的费用，以及更新安全技术方面的费用哪个高，发现更新安全技术的费用更高，如果说发生了交通事故，公司给伤亡人员做了补偿，费用成本反而更低，因此公司宁愿发生交通事故后补偿，也不去更新安全方面的一些基础设施，于是导致了好多的交通事故，当时Discovery（探索频道）还做了一个片子，披露了由于过度的私有化，导致铁路运输的一些弊端，交通事故频发，后来又重新收归国有。

国企混改，有些行业不应向民资放开

从市场来说，国企和民企不应当有区别，针对竞争性的领域，或者说竞争越充分的领域，越没有区别。

但是在一些领域，国有企业和民营企业还真的不能讲平等。我甚至认为民营企业在很多领域不该进。比方说那些公益性的领域，如自来水、管道天然气等等。这些领域都属于自然垄断领域，自然垄断很重要的特点就是规模收益是递增的。一个城市它不可能有两个自来水企业，不可能有两个天然气企业，否则的话就会增加成本。

它的价格不能太高，太高的话，社会生活受到影响，而一旦民营企业进入了，它是要讲收益最大化的，它可能利用自然垄断企业的垄断优势，找各种理由去提高价格。

再比方说在一些稀缺资源类的行业，如贵金属、稀土、石油等稀缺的资源，民营企业我也认为不应过度介入。民营资本一旦进入就是过度的开发，而过度开发导致的结果就是环境生态的破坏。所以国有企业和民营企业的平等要分不同的领域，不同的行业。

国企混改不能让民资沦落为“弱势群体”

国企混改，民资的权利没落实

我们要做混改的话，就必须调动民资的积极性，让民资愿意进入这个企业。国企可以去控股，但是不能因为你控股而影响到民资的进入。怎么才能够在国企控股的情况下，又能够让民资愿意进入？这需要一个好的治理机制。

比方说我们开股东大会的时候，民营资本愿不愿意参加股东大会？比如说我们按照公司法，民营资本在里面是有话语权的，有投票权的，有监督权的，那能不能落实？比方说按照公司法的规定，单独持有或者合并持有超过10%，可以提请召集临时股东大会，我们民资股东股份比例小，但一旦超过了10%，可以不可以倡议召开临时股东大会？再比方说提案，按照公司法的要求，单独持有或者合并持有超过3%可以提案。我们的国企，如果吸收了民间资本，这些民间资本可以不可以提案？有没有可能去提案？

这些我们落实了没有？到目前来看落实的不尽如人意。

民资股东“话语权”有名无实

我们举个例子，联通混改到目前来看还是做得比较好的，也确实取得了一定的成效，它的绩效比过去已经提升不少了。但是同样会存在一个问题，在董事会当中民营资本又占几个席位，到目前来看，百度、阿里巴巴、腾讯、京东等等都有一个股东进入，但是董事会中民营资本代表加起来不到一半，在里面的民资代言人，或者代表民资的股东不到一半。董事会的决议怎么通过？它有一个投票机制，这个投票机制必须要落实到公司章程当中去。董事会的决议要通过，至少有一半票数才能通过。

如果在里面的民资股东代表没有达到一半，某一个提案你全部都反对，你的反对也是无效的。所以民营资本看起来有了话语权，但是你的话语权得不到落实。所以在这样一个情况下，他可能就心有顾虑。即使说他响应政府的要求，或者响应国家的大政方针，我要进入国企参与混改，但可能是蜻蜓点水式的，进入的比例就很低。

民资敢进入，才能让企业做大做强

在这样的情况下，国企混改更多的是偏形式而不是重实质。所以怎样更多地调动民资的积极性，是我们这一轮深化改革必须要重视的。

我们可以不断增强国有经济的影响力、抗风险能力、活力，但是在讲控制力的时候要慎重。我们可以在关键的领域控制，比如稀缺资源、公益性的行业、战略性新兴产业可以讲控制，但是在充分竞争的领域，越充分竞争越强调控制，民资可能就越不敢进，因此它讲的是平等而不是控制。

现代企业制度讲平等，各类资本在里面有平等的话语权、平等的投票权、平等的监督权。因此这些落实了，一些民营企业，更多的民营资本是愿意参与国企混改的。因为民资是逐利的，它肯定要追逐最大利益，它不仅愿意付出资本，也愿意付出精力，从而真正让企业不仅做大，而且做强。

来源：财经国家周刊